ยุทธศาสตร์ชาติไทย vs แผน 5 ปีจีน — เทียบกลไกการวางแผน ไม่ใช่เทียบว่าใครดีกว่า

ผังเอกสารวางแผนของสองประเทศ

ชั้นของแผน	จีน	ไทย
กรอบระยะยาว	วิสัยทัศน์ปี 2578 — GDP ต่อหัวเป็น 2 เท่าของปี 2563	ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (2561–2580) 6 ด้าน · เป้ารายได้ต่อหัว 15,000 ดอลลาร์
ชั้นกลาง	ไม่มีชั้นนี้ — แผน 5 ปีคุมเองทั้งหมด	แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น
แผน 5 ปีที่ใช้อยู่	ฉบับที่ 15 (2569–2573) อนุมัติ 12 มี.ค. 2569 · 18 ภาค 62 บท · เริ่มเดินแล้ว	ฉบับที่ 13 (2566–2570) 13 หมุดหมาย · เหลืออีกราว 1 ปี
แผน 5 ปีถัดไป	ฉบับที่ 16 (2574–2578)	ฉบับที่ 14 (2571–2575) — ยังเป็นร่างกรอบ เวทีใหญ่เดือน ก.ย. 2569 ประกาศใช้ปีงบ 2571
ตัวชี้วัด	20 ตัว (บังคับ 8 + คาดหมาย 12)	กระจายอยู่ใน 23 แผนแม่บทและหมุดหมาย ครอบคลุมกว้างกว่ามาก
เป้า GDP	ไม่ตั้งตัวเลข ใช้ "รักษาในช่วงที่เหมาะสม"	ผูกกับเป้ารายได้ต่อหัวปลายทาง

ร่างแผนฉบับที่ 14 ของไทย — กรอบ T-R-U-S-T

สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกำลังจัดทำร่างกรอบแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 14 ภายใต้แนวคิด "ซ่อมและเสริมฐานราก สร้างอนาคต" โดยวางเป็น 5 เสาที่ย่อว่า T-R-U-S-T

เสา	สาระ
T — Transform	เพิ่มผลิตภาพและปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ
R — Reform	ปฏิรูปการบริหารราชการให้มีประสิทธิภาพและเป็นระบบ
U — Upgrade	ยกระดับทุนมนุษย์และการเรียนรู้ตลอดชีวิต
S — Sustain	บริหารทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน
T — Transfer	ลงทุนด้านเทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อรองรับอนาคต

นอกจากนี้ ในเดือนมิถุนายน 2569 ยังมีการประกาศโรดแมป 12 ปี เพื่อยกระดับไทยสู่ประเทศรายได้สูงภายในปี 2581 โดยกำหนด 7 สาขาอุตสาหกรรมเป้าหมาย ได้แก่ เกษตรและอาหารคุณภาพสูง ยานยนต์แห่งอนาคต อิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะและดิจิทัล ยาและสุขภาพ ท่องเที่ยวคุณภาพ การค้า และเศรษฐกิจสร้างสรรค์ พร้อมกลไกขับเคลื่อนที่ตั้งเป้าให้การลงทุนใหม่แตะ 30% ของ GDP ภายใน 4 ปี

เนื้อหาของแผนวางน้ำหนักไว้ตรงไหนบ้าง

เมื่อเทียบหัวข้อของทั้งสองฝั่ง จะเห็นว่าประเด็นที่ให้ความสำคัญคล้ายกันมากกว่าที่คิด สิ่งที่ต่างคือวิธีจัดกลุ่มและระดับของรายละเอียด

ประเด็น	จีน (แผน 5 ปี ฉบับที่ 15)	ไทย (ยุทธศาสตร์ชาติ 6 ด้าน)
ความมั่นคง	มีภาคความมั่นคงและภาคกลาโหมแยกกัน รวมถึงการรับมือมาตรการทางกฎหมายข้ามพรมแดน	ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง เป็นด้านแรก
ขีดความสามารถในการแข่งขัน	ระบบอุตสาหกรรมสมัยใหม่ · พึ่งพาตัวเองด้านเทคโนโลยี · Digital China (3 ภาค)	ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน
ทรัพยากรมนุษย์	อยู่ในตัวชี้วัดปีการศึกษาเฉลี่ยและภาคคุณภาพชีวิต	ยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์
ความเสมอภาค	ภาคการจ้างงานและหลักประกันสังคม · ขยายชนชั้นกลาง	ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม
สิ่งแวดล้อม	ภาคการเปลี่ยนผ่านสีเขียว · ควบคุมคาร์บอนสองทาง	ยุทธศาสตร์ด้านการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม
การบริหารภาครัฐ	ภาคระบบเศรษฐกิจตลาดและภาคกลไกขับเคลื่อนแผน	ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ

ข้อสังเกตที่ได้จากตารางนี้คือ ทั้งสองฝั่งเห็นโจทย์ตรงกันเกือบทั้งหมด ทั้งเรื่องขีดความสามารถ ทรัพยากรมนุษย์ สิ่งแวดล้อม และประสิทธิภาพภาครัฐ ความต่างจึงไม่ได้อยู่ที่ว่าใครมองเห็นปัญหาหรือไม่ แต่อยู่ที่วิธีแปลงปัญหาเป็นตัวชี้วัดและการจัดสรรทรัพยากรตามนั้น

อีกจุดที่ควรบันทึกไว้คือทั้งสองประเทศกำลังเจอโจทย์ประชากรเหมือนกัน จีนใส่ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิตไว้ถึง 7 ตัวจาก 20 ตัว ทั้งอายุคาดเฉลี่ย เตียงดูแลผู้สูงอายุ และอัตราเด็กเล็กเข้าสถานรับเลี้ยง ส่วนไทยเข้าสู่สังคมสูงวัยเร็วกว่าและมีรายได้ต่อหัวต่ำกว่าจีนในช่วงที่เข้าสู่ภาวะนี้ ซึ่งทำให้เวลาที่มีสำหรับการเตรียมตัวสั้นกว่า

ความต่างเชิงกลไก 5 ข้อ

1) รอบการทบทวนสมมติฐาน — จีนรีเฟรชทั้งชุดทุก 5 ปี และกล้าเปลี่ยนตัวชี้วัดเมื่อพบว่าของเดิมวัดไม่ตรงปัญหา เช่น เลิกวัด "สัดส่วนวันอากาศดี" มาวัดความเข้มข้น PM2.5 แทน ส่วนไทยมีรอบ 5 ปีเหมือนกันผ่านแผนพัฒนาฯ แต่ถูกครอบด้วยยุทธศาสตร์ 20 ปีที่ปรับได้ยากกว่าโดยการออกแบบ ซึ่งมีข้อดีคือความต่อเนื่องข้ามรัฐบาล และมีข้อแลกเปลี่ยนคือความยืดหยุ่นน้อยลง

2) จำนวนตัวชี้วัด — 20 ตัวเป็นจำนวนที่คนทั้งคณะจำได้ ส่วนระบบของไทยครอบคลุมประเด็นได้ละเอียดกว่ามากผ่าน 23 แผนแม่บท ซึ่งเหมาะกับการกำกับการทำงานของหน่วยงานจำนวนมาก แต่แลกมาด้วยความคมของการสื่อสารต่อสาธารณะ

3) การไม่ตั้งเป้าตัวเลขตายตัว — จีนเลือกเขียนเป็นช่วงและตั้งเป้ารายปีแทน ซึ่งลดแรงจูงใจให้หน่วยงานปั่นตัวเลขให้ถึงเกณฑ์ เป็นหลักการออกแบบตัวชี้วัดที่ใช้ได้กับองค์กรทุกขนาด

4) การผูกแผนกับงบประมาณ — แผนจีนระบุโครงการที่ตรวจสอบได้ เช่น สวนอุตสาหกรรมคาร์บอนเป็นศูนย์ประมาณ 100 แห่ง และระเบียงขนส่งคาร์บอนเป็นศูนย์กว่า 1,000 กิโลเมตร ส่วนไทยแยกกระบวนการวางแผนกับกระบวนการงบประมาณออกจากกัน ซึ่งเป็นประเด็นที่ฝ่ายนโยบายเองระบุว่าต้องแก้ โดยมีการสั่งการให้ลดการทำงานแบบแยกส่วนระหว่างหน่วยงานในการจัดทำแผนฉบับที่ 14

5) จังหวะเวลาที่ไม่ตรงกัน — ข้อนี้เป็นข้อเท็จจริงเรื่องปฏิทิน ไม่ใช่ข้อบกพร่องของฝ่ายใด

ทุกทางเลือกในการออกแบบแผนมีต้นทุนของมัน

ข้อสรุปที่มักหายไปจากการเทียบแบบผิวเผินคือ ทางเลือกในการออกแบบแผนไม่มีอันไหนดีล้วน ทุกอันได้อย่างแลกอย่าง ตารางนี้สรุปว่าแต่ละทางเลือกให้อะไรและต้องจ่ายอะไรกลับไป

ทางเลือกการออกแบบ	ได้อะไร	แลกอะไรไป
กรอบระยะยาวที่แก้ไขได้ยาก	ทิศทางต่อเนื่องข้ามรัฐบาล หน่วยงานวางแผนระยะยาวได้	ปรับตัวช้าเมื่อเทคโนโลยีหรือตลาดเปลี่ยนกลางทาง
ทบทวนสมมติฐานทั้งชุดทุก 5 ปี	เปลี่ยนตัวชี้วัดได้เมื่อพบว่าวัดผิดเรื่อง	เทียบผลข้ามช่วงเวลายากขึ้น เพราะฐานการวัดเปลี่ยน
ตัวชี้วัดจำนวนน้อย	สื่อสารง่าย ทุกระดับจำได้ ใช้ตัดสินใจประจำวันได้จริง	เรื่องที่ไม่ถูกวัดจะถูกละเลย เพราะไม่มีใครถูกถาม
ตัวชี้วัดละเอียดครอบคลุมหลายมิติ	ไม่มีประเด็นสำคัญตกหล่น กำกับหน่วยงานจำนวนมากได้	ต้นทุนการรายงานสูง และความคมของสารต่อสาธารณะลดลง
ไม่ตั้งเป้าตัวเลขในสิ่งที่คุมไม่ได้	ลดแรงจูงใจให้ปั่นตัวเลขให้ถึงเกณฑ์	ตรวจสอบจากภายนอกยากขึ้น เพราะไม่มีเส้นตายตัวให้เทียบ
ผูกแผนกับโครงการลงทุนโดยตรง	เป้าหมายตรวจสอบได้จากของจริง ไม่ใช่จากรายงาน	โยกงบตามสถานการณ์ได้ยากเมื่อโจทย์เปลี่ยน
เปิดรับฟังความเห็นสาธารณะทุกภูมิภาค	แผนสะท้อนปัญหาจริงของพื้นที่ และมีเจ้าของร่วม	ใช้เวลาจัดทำนานกว่า และต้องจัดลำดับความต้องการที่ขัดกัน

ประโยชน์ของตารางนี้ไม่ใช่การเลือกข้าง แต่คือการรู้ล่วงหน้าว่าเมื่อเลือกทางหนึ่งแล้วต้องเตรียมรับมือกับอะไร เช่น องค์กรที่เลือกใช้ตัวชี้วัดน้อยเพื่อความคม ต้องมีกลไกอื่นคอยดูเรื่องที่ไม่ได้ถูกวัด ไม่อย่างนั้นสิ่งที่ไม่มีตัวเลขจะค่อยๆ หายไปจากวาระการประชุม

สิ่งที่ระบบของไทยทำได้ดีกว่า

การเทียบที่ยุติธรรมต้องพูดถึงจุดแข็งของทั้งสองฝั่ง และมีอย่างน้อยสามเรื่องที่ระบบไทยได้เปรียบชัดเจน

กระบวนการมีส่วนร่วม — ร่างกรอบแผนฉบับที่ 14 เปิดรับฟังความคิดเห็นจากภาคีการพัฒนาทุกภูมิภาค ทั้งเวทีในพื้นที่และแพลตฟอร์มออนไลน์ที่ประชาชนเข้าไปแสดงความเห็นได้โดยตรง กระบวนการแบบนี้ทำให้แผนสะท้อนปัญหาจริงของพื้นที่ได้ดีกว่าการวางแผนจากส่วนกลางอย่างเดียว

การเลือกใช้ของที่ดีที่สุดในโลกแทนการสร้างเองทั้งหมด — เป็นการตัดสินใจที่เหมาะกับขนาดเศรษฐกิจของไทย และเราลงรายละเอียดเรื่องนี้ไว้ใน ตอนที่ 2 แล้ว

การบังคับให้แผนระดับรองต้องสอดคล้องกับแผนระดับบน — ระบบของไทยกำหนดให้แผนของหน่วยงานต้องเชื่อมโยงกับแผนแม่บทและยุทธศาสตร์ชาติ พร้อมรายงานผลเข้าระบบติดตามกลาง ผลที่ได้คือสาวย้อนได้ว่าโครงการหนึ่งตอบเป้าหมายข้อไหนของแผน ซึ่งเป็นความสามารถที่มีค่ามากเวลาต้องตัดสินใจว่าโครงการไหนควรได้งบต่อ

นอกจากนี้ หลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงที่เป็นฐานของยุทธศาสตร์ชาติยังให้กรอบเรื่องความพอประมาณและภูมิคุ้มกัน ซึ่งในทางปฏิบัติแปลว่าไม่เร่งก่อภาระผูกพันเพื่อไล่ตามตัวเลขการเติบโตรายปี เป็นกรอบที่มีประโยชน์ในช่วงที่ตลาดโลกผันผวน

บริบทตัวเลขที่ต้องอ่านคู่กัน

การเทียบกลไกจะไม่สมบูรณ์ถ้าไม่ดูสถานการณ์จริงที่ทั้งสองแผนต้องรับมือ ตัวเลขล่าสุดจากสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเมื่อ 17 สิงหาคม 2569 ระบุว่าเศรษฐกิจไทยไตรมาส 2 ปี 2569 ขยายตัว 1.9% ชะลอจาก 2.8% ในไตรมาสแรก โดยประมาณการทั้งปีอยู่ที่ 2.0–2.5%

ประเทศ	GDP ไตรมาส 2 ปี 2569
เวียดนาม	8.4%
มาเลเซีย	6.0%
สิงคโปร์	5.9%
อินโดนีเซีย	5.3%
ฟิลิปปินส์	2.3%
ไทย	1.9%

จุดที่น่าสนใจคือการลงทุนภาคเอกชนไทยในไตรมาสเดียวกันขยายตัว 13.4% ซึ่งเป็นอัตราสูงสุดในรอบ 54 ไตรมาส สะท้อนว่าเม็ดเงินลงทุนมีอยู่จริง แต่ยังไม่แปลงเป็นการเติบโตโดยรวมในทันที ประเด็นนี้เราเคยเขียนไว้ในบทความ ไทย vs เวียดนาม และ เศรษฐกิจไทยกับบทบาทของระบบ ERP

จากตัวชี้วัดระดับแผน ลงมาเป็นข้อมูลที่ต้องเก็บจริง

สำหรับหน่วยงานที่ต้องรายงานผลตามตัวชี้วัดของแผนแม่บท งานที่กินเวลาจริงไม่ใช่การตั้งเป้า แต่คือการแปลเป้าหมายระดับแผนลงมาเป็นรายการข้อมูลที่ต้องเก็บในระบบงานประจำวัน ตัวชี้วัดหนึ่งตัวมักต้องอาศัยข้อมูลจากหลายระบบ เช่น ตัวเลขการเบิกจ่ายตามแผนงาน ต้องประกอบจากข้อมูลงบประมาณ การจัดซื้อ และการรับของ ซึ่งอยู่คนละหน่วยงานย่อย

เมื่อข้อมูลเหล่านั้นอยู่ในระบบเดียวและผูกกับเอกสารต้นทางได้ ตัวเลขที่รายงานจะตรวจสอบย้อนกลับได้ทุกบรรทัด และคำถามที่มักเกิดในชั้นตรวจสอบว่าตัวเลขนี้มาจากไหนจะตอบได้ทันที จุดสำคัญคืองานนี้ไม่ได้ช่วยให้ตั้งเป้าได้ดีขึ้น การเลือกว่าจะวัดอะไรยังเป็นงานของฝ่ายนโยบายอยู่เหมือนเดิม สิ่งที่ได้คือเป้าที่ตั้งไว้แล้ววัดได้จริงและอธิบายที่มาได้เมื่อถูกถาม

ส่วนหลักการออกแบบตัวชี้วัดขององค์กรเอง ทั้งเรื่องจำนวนที่เหมาะสม การแยกตัวบังคับออกจากตัวคาดหมาย และการผูกกับแหล่งข้อมูล เราแยกไว้เป็นตอนจบของซีรีส์ที่ ตอนที่ 6

สรุป

ทั้งสองประเทศวางแผนบนโจทย์คนละแบบและมีข้อจำกัดคนละชุด สิ่งที่หยิบมาใช้ได้โดยไม่ต้องตัดสินว่าใครดีกว่า คือหลักการออกแบบตัวชี้วัดสามข้อ ได้แก่ ให้น้อยแต่จำได้ แยกสิ่งที่พลาดไม่ได้ออกจากสิ่งที่อยากได้ และผูกทุกเป้าหมายเข้ากับงบและข้อมูลที่ใช้วัดจริง

ตอนต่อไปจะดูผลกระทบที่จับต้องได้ที่สุดของแผนจีนต่อผู้ประกอบการไทย คือแรงระบายสินค้าและตัวเลขการค้าที่เปลี่ยนไป อ่านต่อที่ ตอนที่ 5

แผนที่ดีไม่ได้แปลว่าแผนที่ยาว แต่คือแผนที่คนทำงานจำเป้าหมายได้ รู้ว่าอะไรพลาดไม่ได้ และมีตัวเลขจริงไว้ตรวจสอบตัวเอง

- สุรีระยา ลิ้มไพบูลย์ · กรรมการผู้จัดการ บริษัท แกรนด์ลีนุกซ์ โซลูชั่น จำกัด

แหล่งอ้างอิง

• สศช. — แพลตฟอร์มแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 14 (พ.ศ. 2571–2575)
• สศช. — แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566–2570)
• ฐานเศรษฐกิจ — สภาพัฒน์เร่งเครื่องแผนพัฒนาฯ ฉบับ 14 เปิดเวทีใหญ่ ก.ย. ประกาศใช้ปี 71
• กรุงเทพธุรกิจ — โรดแมป 12 ปี 7 เครื่องยนต์เศรษฐกิจ สู่ประเทศรายได้สูง (22 มิ.ย. 2569)
• สำนักงานวุฒิสภา — แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น
• 中国人大网 — 《第十五个五年规划纲要（草案）》摘要
• THE STANDARD — เศรษฐกิจไทยไตรมาส 2/2569 ขยายตัว 1.9% ต่ำสุดในอาเซียน (17 ส.ค. 2569)
• THE MOMENTUM — เทียบ GDP ไตรมาส 2 ปี 2569 กับชาติอาเซียน